Dosud bylo vytvořeno šest víceletých finančních rámců (VFR), včetně rámců na období 2021–2027. Lisabonská smlouva změnila VFR z interinstitucionální dohody na nařízení. VFR je stanoven na období nejméně pěti let a jeho účelem je zajistit, aby se výdaje EU vyvíjely spořádaně a v mezích jejích vlastních zdrojů. Stanoví ustanovení, s nimiž musí být roční rozpočet EU v souladu.
Nařízení o víceletém finančním rámci stanoví výdajové stropy pro široké kategorie výdajů nazývané okruhy. Po svých původních návrzích ze dne 2. května 2018 a v návaznosti na vypuknutí epidemie covid-19 navrhla Evropská komise dne 27. května 2020 plán obnovy (NextGenerationEU), který zahrnoval revidované návrhy pro VFR na období 2021–2027, vlastní zdroje a zřízení nástroje pro obnovu v hodnotě 750 miliard eur (v cenách roku 2018). Balíček byl po interinstitucionálních jednáních přijat dne 16. prosince 2020. S ohledem na nový vývoj byl víceletý finanční rámec revidován v prosinci 2022 a poté znovu výrazněji v únoru 2024.
Právní základ současného sedmiletého VFR je článek 312 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), konkrétně nařízení Rady (EU, Euratom) 2020/2093 ze dne 17. prosince 2020, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021-2027, a dále nařízení Rady (EU) 2020/2094 ze dne 14. prosince 2020, kterým se zřizuje nástroj Evropské unie pro obnovu na podporu hospodářské obnovy v důsledku krize covid-19. Oběma nařízením předcházela interinstitucionální dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavedení nových vlastních zdrojů.
Pohled do historie
V osmdesátých letech 20. století vznikla ve vztazích mezi orgány konfliktní atmosféra vyplývající z rostoucího nesouladu mezi dostupnými zdroji a skutečnými rozpočtovými požadavky. Koncepce víceletého finančního výhledu byla vypracována jako pokus o zmírnění konfliktů, posílení rozpočtové kázně a zlepšení plnění prostřednictvím lepšího plánování. První interinstitucionální dohoda na pět let byla za tímto účelem uzavřena v roce 1988. Obsahovala finanční výhled na léta 1988–1992 (známý také jako Delorsův balíček I), jehož cílem bylo zajistit zdroje potřebné pro rozpočtové provádění Jednotného evropského aktu. Dne 29. října 1993 byla schválena nová IID a finanční výhled na sedmileté období 1993–1999 (Delorsův balíček II), který umožnil zdvojnásobení strukturálních fondů a zvýšení stropu vlastních zdrojů (1.4.1). Třetí IIA o finančním výhledu na období 2000–2006, známá také jako Agenda 2000, byla podepsána 6. května 1999 a jedním z jejích hlavních cílů bylo zajistit nezbytné zdroje na financování rozšíření. Čtvrtá meziinstitucionální dohoda, která se týkala období 2007–2013, byla schválena 17. května 2006.
Lisabonská smlouva změnila víceletý finanční rámec z interinstitucionální dohody na nařízení Rady EU, které se přijímá jednomyslně se souhlasem Evropského parlamentu zvláštním legislativním postupem. Kromě stanovení „výše ročních stropů prostředků na závazky podle kategorií výdajů a ročního stropu prostředků na platby“ článek 312 SFEU stanoví, že VFR musí rovněž „stanovit veškerá další ustanovení nezbytná pro řádný průběh ročního rozpočtového procesu“.
Pátý víceletý finanční rámec na období 2014–2020 byl prvním, v němž došlo k reálnému snížení celkových částek. Jednou z podmínek, které Evropský parlament stanovil pro jeho přijetí, byla proto povinná revize v polovině období, která v případě potřeby umožní přehodnocení a úpravu rozpočtových potřeb v průběhu VFR. Dohoda rovněž mimo jiné zajistila zvýšenou flexibilitu, která umožní plné využití plánovaných částek, a dohodu o cestě ke skutečnému systému vlastních zdrojů EU. Dne 20. června 2017 byl přijat revidovaný víceletý finanční rámec na období 2014–2020 s dodatečnou podporou opatření souvisejících s migrací, zaměstnaností a růstem. Posílen byl rovněž nástroj pružnosti a rezerva na pomoc při mimořádných událostech, které umožňují přesouvat další finanční prostředky mezi rozpočtovými okruhy a roky, aby bylo možné reagovat na nepředvídané události a nové priority.
Aktuální období
Dne 2. května 2018 předložila komise legislativní návrhy víceletého finančního rámce na období 2021–2027. Návrh představoval částku 1134,6 miliardy eur (v cenách roku 2018) v prostředcích na závazky, což představuje 1,11 procenta hrubého národního důchodu (HND) EU-27. Zahrnoval navýšení prostředků na správu hranic, migraci, bezpečnost, obranu, rozvojovou spolupráci a výzkum. Škrty byly navrženy zejména pro politiku soudržnosti a zemědělskou politiku. Celková struktura měla být zefektivněna (z 58 na 37 výdajových programů) a komise navrhla soubor zvláštních nástrojů mimo stropy VFR, aby se zlepšila flexibilita při sestavování rozpočtu EU. Evropský rozvojový fond (ERF) by byl začleněn do VFR. Komise rovněž navrhla modernizaci příjmové stránky, a to zavedením několika nových kategorií vlastních zdrojů.
Parlament přijal usnesení o víceletém finančním rámci na období 2021–2027 dne 14. března 2018 a 30. května 2018. Dne 14. listopadu 2018 parlament dále nastínil svůj mandát k jednání, včetně změn nařízení o VFR a návrhů IID a kompletního souboru číselných údajů s rozdělením podle okruhů a programů. Upřesnil, že strop VFR pro závazky by se měl zvýšit z 1,0 procenta (pro EU-28) na 1,3 procenta HND EU (pro EU-27), tj. na 1324 miliard eur (v cenách roku 2018), což představuje nárůst o 16,7 procenta oproti návrhu komise. Příděly na společnou zemědělskou politiku a politiku soudržnosti by měly zůstat v reálném vyjádření nezměněny, zatímco několik priorit by mělo být dále posíleno, včetně programu Horizont Evropa, Erasmus+ a LIFE; měla by být vytvořena nová záruka pro děti (5,9 miliardy eur) a nový fond pro přechod na energetiku (4,8 miliardy eur); financování decentralizovaných agentur zapojených do migrace a správy hranic by se mělo zvýšit více než čtyřnásobně (na více než 12 miliard eur). Příspěvek z rozpočtu EU na dosažení cílů v oblasti klimatu by měl být stanoven na minimálně 25 procent výdajů víceletého finančního rámce na období 2021–2027, měl by být začleněn do všech příslušných oblastí politiky a nejpozději v roce 2027 by se měl zvýšit na 30 procent. Revize VFR v polovině období by měla být povinná.
Dne 30. listopadu 2018 a 5. prosince 2019 rada zveřejnila návrh „negociačního balíčku“, který zahrnoval i horizontální a odvětvové otázky, jež obvykle spadají do působnosti výdajových programů podléhajících řádnému legislativnímu postupu (což parlament kritizoval například v bodech 14 až 16 svého usnesení ze dne 10. října 2019). Rada se vyslovila pro celkovou částku víceletého finančního rámce ve výši 1087 miliard eur v prostředcích na závazky v cenách roku 2018 (1,07 procenta HND EU-27), což je výrazně pod očekáváním parlamentu.
Dne 10. října 2019 a 13. května 2020 parlament aktualizoval svůj mandát v návaznosti na volby do Evropského parlamentu a požádal komisi, aby předložila návrh pohotovostního plánu víceletého finančního rámce, který by poskytl záchrannou síť na ochranu příjemců programů EU v případě, že by vzhledem k neshodám v Evropské radě bylo nutné prodloužit probíhající víceletý finanční rámec.
Mezitím komise 14. ledna 2020 předložila návrh na fond spravedlivého přechodu jako další prvek v balíčku návrhů víceletého finančního rámce, který je součástí evropské zelené dohody.
V návaznosti na krizi covid-19 a závažné ekonomické dopady nezbytných výluk zveřejnila komise dne 27. května 2020 pozměněné návrhy na víceletý finanční rámec ve výši 1100 miliard eur a dne 28. května 2020 na dodatečný nástroj pro obnovu, NextGenerationEU (NGEU), v hodnotě 750 miliard eur (v cenách roku 2018), z toho 500 miliard eur ve formě grantů a 250 miliard eur jako půjčky. Balíček zahrnoval legislativní návrhy nových finančních nástrojů i změny již předložených programů víceletého finančního rámce. Financování dodatečného balíčku mělo být zajištěno půjčkami na finančních trzích. Za tímto účelem komise upravila návrh rozhodnutí o vlastních zdrojích, aby bylo možné si vypůjčit až 750 miliard eur. Konečně, balíček komise zahrnoval zvýšení stropu závazků pro víceletý finanční rámec 2014–2020 na rok 2020 o 11,5 miliardy eur, aby bylo možné zahájit mobilizaci podpory před novým víceletým finančním rámcem.
Dne 21. července 2020 přijala Evropská rada závěry o úsilí o obnovu (NextGenerationEU), o víceletém finančním rámci na období 2021–2027 a o vlastních zdrojích. Úsilí o obnovu bylo schváleno ve výši 750 miliard eur na období 2021–2023. Grantová složka však byla snížena z 500 na 390 miliard eur a úvěrová složka byla zvýšena z 250 na 360 miliard eur. Evropská rada odmítla revizi stropu víceletého finančního rámce pro rok 2020 směrem nahoru. Celkový strop pro závazky ve VFR na období 2021–2027 byl stanoven na 1074,3 miliardy EUR. V závěrech se dále uvádí, že bude zaveden režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu a NGEU před porušováním zásad právního státu. Od 1. ledna 2021 byl dohodnut nový vlastní zdroj založený na nerecyklovaných plastových obalových odpadech. Byly naplánovány práce na zavedení dalších vlastních zdrojů v průběhu víceletého finančního rámce na období 2021–2027, které budou použity na předčasné splacení výpůjček v rámci NGEU. Navrhovaným právním základem NGEU byl článek 122 SFEU, který umožňuje EU stanovit opatření odpovídající hospodářské situaci kvalifikovanou většinou v radě, aniž by byl do legislativního postupu zapojen parlament.
Parlament na tyto závěry okamžitě reagoval v usnesení přijatém 23. července 2020, v němž označil vytvoření nástroje pro oživení za historický krok, ale vyjádřil politování nad škrty v programech zaměřených na budoucnost. Trval na cíleném navýšení nad rámec částek navržených Evropskou radou a zopakoval, že nedá souhlas s VFR bez dohody o reformě systému vlastních zdrojů EU s cílem pokrýt alespoň náklady spojené s NGEU (jistina a úroky), aby byla zajištěna jeho důvěryhodnost a udržitelnost. Parlament rovněž požadoval, aby byl v souladu s metodou společenství plně zapojen do nástroje zpětného získávání prostředků jako rozpočtový orgán.
Třístranná jednání za účasti Evropského parlamentu, rady a komise byla zahájena v srpnu 2020 a uzavřena dne 10. listopadu 2020. Nařízení rady o víceletém finančním rámci na období 2021–2027 bylo přijato dne 17. prosince 2020 poté, co parlament vyjádřil souhlas. Nový mechanismus podmíněnosti na ochranu rozpočtu EU a NGEU před porušením zásad právního státu, který byl dalším předpokladem souhlasu parlamentu, vstoupil v platnost 1. ledna 2021. Dne 31. května 2021 ratifikovalo rozhodnutí o vlastních zdrojích všech 27 členských států, což EU umožnilo zahájit vydávání dluhopisů na kapitálových trzích v rámci NGEU.
Autor: Igor Záruba s využitím podkladů EU
