Návrh požadavků na výstavbu (od socialistických králíkáren ke klecovému odchovu)

Článek se soustředí na vybrané problémy návrhu požadavků na výstavbu a pojmenování zásadních změn proti dosavadní právní úpravě. Ministerstvo pro místní rozvoj nyní připravuje prováděcí předpisy k novému stavebnímu zákonu, jejichž návrh je veřejně k dispozici.[1] Autor článku reaguje na návrh vyhlášky o požadavcích na výstavbu.

Nejprve se vraťme do minulosti 

Pro pochopení podstaty navrhovaných změn je třeba se vrátit do 70. let 20. století a éry výstavby panelových sídlišť. Při jejich výstavbě platily tzv. sklopné výšky mezi budovami jako minimální odstupové vzdálenosti. Budovalo se zhruba 1 parkoviště na bytovou jednotku, existoval požadavek na proslunění obytných místností. V této souvislosti je třeba vnímat návrh nových obecných požadavků na výstavbu, které umožní stavět bytové domy v minimální odstupové vzdálenosti 4 m, ruší se požadavek na proslunění obytných místností i u stávající zástavby určené pro bydlení a navrhuje se 1 parkování na 120 m2 bytové plochy, což představuje přibližně 1 parkovací stání na dva průměrné byty. Dále dochází ke snížení minimální výšky obytných místností z 260 cm na 250 cm, přičemž 50 % plochy bytu může být 220 cm. To snižuje tzv. vzduchový prostor v bytě, což má dopady na zdravotně nezávadné užívání bytu s ohledem na vlhkost a s tím souvisejících nežádoucích jevů.

Rezignace na ochranu veřejného zájmu

Autor článku je přesvědčen, že veřejné právo má hájit obecně minimální standardy toho, co lze označit neurčitým právním pojmem veřejný zájem. Nově navrhovaná právní úprava na ochranu veřejného zájmu ve své podstatě v mnoha ohledech rezignuje a zejména zakládá právní nejistotu u stávajících vlastníků rodinných domů a bytů, protože snižuje zásadním způsobem jejich veřejnoprávní ochranu a zásadně mění podmínky, za kterých byly tyto stavby realizovány. Majitelům stávajících staveb a rovněž budoucím stavebníkům lze tak jen doporučit si kupovat dostatečně velké pozemky okolo svých nemovitostí.

Nové požadavky: minimální odstupová vzdálenost, sklopná výška, proslunění a parkování

• V navrhované úpravě zásadní je § 11, který obsahuje odstupové vzdálenosti. Oproti stávající úpravě § 25 vyhlášky č. 501/2006, o využívání území, však dochází k podstatné redukci požadavků na minimální odstupové vzdálenosti.
• Nově podle §11 odst. 2 umístěním stavby nesmí být znemožněna budoucí zástavba sousedního pozemku nebo ohrožena stávající zástavba sousedního pozemku. Stavba musí být umístěna minimálně 2 m od hranice pozemku vyjma pozemku veřejného prostranství.
• Jedná se o jediný zásadní limit pro umisťování staveb. Vypadává minimální odstup 7 m mezi rodinnými domy a dále se již neuplatní tzv. sklopná výška jako minimální odstup.
• Podle § 20 návrhu se stavba navrhuje a provádí s ohledem na zastínění obytných a pobytových místností stávající budovy ovlivněné navrhovanou stavbou, s výjimkou pobytové místnosti ve stavbě pro bydlení a bytu v podzemním podlaží. 
• Zároveň tedy vypadává u staveb pro bydlení požadavek na proslunění obytných místností a bytů v podzemním podlaží. Důležité však je, že se požadavek dotýká také umisťování staveb ke stávající zástavbě. Tento požadavek je zjevně v rozporu s moderními poznatky a trendy^[2].
• § 7 v otázce parkování odkazuje na přílohu 1. k dané vyhlášce, která stanoví, že u staveb pro bydlení bude stanoveno 1 parkovací stání na 120 m2. I zde jde o zcela zásadní redukci. Ministerstvo pro místní rozvoj původně navrhovalo 1 parkovací stání na 60 m2.
• V § 7 odst. 3 se navrhuje, že nelze-li parkovací stání navrhnout jako součást stavby nebo na pozemku stavby, musí být navržena a provedena na pozemku ve vzdálenosti do 300 m. Tato formulace přímo podporuje nekalou praxi nájemních smluv, kterými se obchází smysl a účel právní úpravy při zajišťování parkovacích stání
• Podle § 38 návrhu světlá výška obytné místnosti nebo pobytové místnosti stavby pro bydlení musí být minimálně 2,5 m. Světlá výška může být snížena až na 2,2 m, nejvýše nad polovinou podlahové plochy obytné místnosti. V podkroví musí být světlá výška obytné místnosti minimálně 2,2 m. V obytné místnosti se šikmým stropem musí být nejmenší světlá výška dosažena minimálně nad polovinou podlahové plochy prostoru, u prostorů se šikmými stropy se do plochy obytné místnosti nezapočítává plocha se světlou výškou menší než 1,2 m. 
• Zde je třeba uvést, že stávající minimální výška obytných místností dnes činí 2,6 m. Zákonodárce umožňuje dramaticky snížit výšku obytných místností. Snížení objemu místností zhoršuje hygienické podmínky pro užívání bytů, při vyrovnání připomínek zástupci ministerstva zdravotnictví a ČKAIT byli odmítnuti s touto připomínkou. Problémem je nedostatečný vzduchový prostor na osobu, což zvyšuje vlhkost v bytě a s tím související riziko vzniků plísní atd. Nutnost dodatečného technického řešení nuceného větrání zvyšuje náklady na provoz bytů, relativně drahá údržba vzduchotechnického zařízení, pokud je vůbec možná, bude přítěží pro osoby s podprůměrnými příjmy a je zde riziko zhoršení zdravého užívání bytů. V této souvislosti je třeba upozornit, že již na konci 19. století vznikala na našem území legislativa týkající se levných dělnických bytů, která požadovala jako standard minimálně 20 m3 vzduchového prostoru na osobu. 

Z předloženého návrhu je tak zjevný trend umožňující dramatické zahuštění stávající zástavby a v celé řadě lokalit prohlubování problémů v oblasti parkování a snižování hygienických standardů na užívání bytů.

Nedostupnost bydlení je ve vysokých cenách

Jednou z manter rekodifikace je urychlení bytové výstavby, což umožní řešení bytové otázky mladých rodin. V ČR trh s nemovitostmi vykazuje nefunkčnost, i pokud dojde k poklesům prodejů, developeři reagují zastavením výstavby a čeká se na oživení poptávky. Myšlenka, že snížením nároků na výstavbu dojde ke zvýšení dostupnosti bydlení, na první pohled nemůže být pravdivý. Poptávka po nových bytech dramaticky převyšuje nabídky a v rámci EU tak dochází k jednomu z nejvyšších nárůstů cen nemovitostí a z tématu se stává citlivá politická otázka. Poptávku však netvoří jen zájemci o bydlení, ale především investoři, kteří v koupi nemovitosti vidí zdroj příjmu z nájmů a byt slouží jako uchovatel hodnoty. 80 % prodaných bytů jsou 1+KK a 2 +KK a jde především o investiční nájemní byty, které vlastní úzká vrstva maximálně 15% společnosti. V této souvislosti Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě publikovala článek^[3], kde uváděla, že ve stávajících cenách se dá i s přiměřeným ziskem stavět čtvereční metr bytové plochy za 51 až 59 tisíc Kč. Reálné prodejní ceny se pohybují okolo 135 tisíc Kč za m2 v Praze, ve velkých městech se ceny pohybují ve výši 100 tisíc Kč za čtvereční metr. Pokud se zisk developerské výstavby pohybuje v řádech 80 až 90 tisíc na m2, je otázkou, zdali úplná liberalizace zvýší dostupnost bydlení. Obzvláště pokud existuje již pravidelná situace na trhu, kdy dochází ke krátkodobému poklesu poptávky a mělo by docházet k poklesu cen nemovitostí, developerská výstavba se prostě zpomalí či zastaví. Chování developerů je v tomto smyslu pochopitelné, v tomto kontextu však lze jen obtížně chápat návrh Ministerstva pro místní rozvoj ČR, které má hájit veřejný zájem.

Nemůžeme se srovnávat s Německem nebo Rakouskem

To, že soukromý sektor zmnohonásobí zcela nedostatečnou výstavbu bytů a sníží ceny, je zjevně nesprávný ideologický předpoklad, který se v podmínkách Česka nemá šanci naplnit. Na základě tohoto předpokladu, tedy snižovat nároky na základní parametry i stávajícího bydlení pod úroveň civilizačních standardů v Evropě a pod úroveň nároků při výstavbě socialistických sídlišť, je podle autora článku zásadní omyl. Tyto ideologické teze do návrhu právního předpisu pomohl vpravit NERV^[4]. Ten ve svých doporučeních odkazuje na zjednodušení povolování staveb jako v Rakousku a Německu, ale kvalita a organizace výstavby v těchto západních zemích není projevem deregulace, kterou NERV navrhuje, ale území těchto států je pokryto podrobnou regulací území v podobě regulačních plánů, které na našem území nejsou. Proto jsou povolovací procesy v těchto zemích podstatně jednodušší a kratší, protože vychází z dlouhodobé koncepce v území, která u nás chybí. Mýtus mnohaletého povolování staveb v našem prostředí, jako limitu růstu, již vyvrátila ČKAIT^[5]. Mýtus vznikl dezinterpretací ročenky Světové banky Doing Busines, která navíc vůbec nesrovnávala rychlost povolování v různých státech. Mediální prostor tak zaplavily dezinformace tvrdící, že jsme v rychlosti povolování staveb za Ugandou, což není pravdou. 

Tvrzení, že u našich sousedů je větší svoboda ve výstavbě a je dávána větší důvěra obyvatelům, tak není pravdivá, větší libovůle a menší administrativní svázanost je patrná u nás. Asi není sporu o tom, že zejména v prostředí Německa je tvrdě potírána stavební nekázeň. V našich podmínkách vzniká 10 % staveb jako nelegálních a problém je mnohdy ochránit i celou řadu cenných lokalit. Tento prostý fakt je zjevný při pouhém srovnání sídel našich a sousedů. To, že tato podoba organizace prostoru funguje, je evidentní, její zavedení u nás je utopické. Asi dobře míněné teze NERVu, které patrně nebyly komunikovány s techniky, probouzí zejména u České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě nesouhlas. Je otázkou, zda anarchie ve výstavbě může být motorem ekonomického růstu. Směrem na západ se tento předpoklad nepotvrzuje. To, že nebudeme schopni dodržovat ani standardy obvyklé při výstavbě socialistických panelových sídlišť, budí přinejmenším rozpaky.

Řešení: pomůže zapojení státu a samospráv

Zvýšení dostupnosti bydlení není v našich podmínkách možné, pokud se do budování bytového fondu nezapojí stát a samosprávy. Inspirací může být ukázková dostupnost družstevního bydlení ve Vídni^[6], kde je již dnes bydlení dostupnější než v Česku. Celá řad obcí si tento problém v poslední době začíná uvědomovat a začínají se objevovat projekty výstavby nájemního bydlení. Pokud se hledá inspirace v Rakousku či Německu, je dobré vnímat, že veřejný sektor tam buduje od 50. let 20. století masivní kapacitu sociálního bydlení a má k dispozici fond nájemních bytů, proto je zde logicky jiný vztah k nájemnímu bydlení.  Touto cestou se náš stát po roce 1989 nevydal. Nájemní bydlení je v našich podmínkách čistě otázkou tržních mechanismů, a proto je pochopitelná inklinace populace k vlastnickému bydlení, které v našich podmínkách jako jediné garantuje jistotu „střechy nad hlavou“.

Hrozba zásahu do stávající zástavby rodinných domů

• Ruší se minimální odstupová vzdálenost 7 metrů mezi rodinnými domy obsažená ve stávajícím § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Jakoukoliv stavbu bude možno nově umístit 2 m od hranice pozemku. Tedy minimální odstup mezi rodinnými domy se snižuje na 4 m.
• Rodinné domy však ale také chránila tzv. sklopná výška podle § 25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území., tedy v blízkosti rodinného domu mohla být umístěna stavba v minimální odstupové vzdálenosti tzv. sklopné výšky. I tato obrana padá a nově bude moci být umístěn 2 m od hranice pozemku bytový dům. To je poměrně revoluční řešení a zásadní změna v našem stavebním právu.
• Jak již bylo uvedeno, ani u stávající zástavby již nehraje roli otázka proslunění obytných místností. Do stávajících lokalit, zpravidla již dnes s nedostupným parkováním, bude možno zahustit zástavbu tak, že problém parkování se přenese do přilehlých veřejných prostranství.
• Bylo by dobré si prakticky ukázat, kde v Rakousku či Německu takto pojatá výstavba probíhá? I při prostém průjezdu sídly našich sousedů je patrné, že budování sídel je koncepční a promyšlené.

Hrozba zásahu do stávající zástavby sídlišť a bytových domů

Návrh vyhlášky o požadavcích na výstavbu úplně upouští od požadavků na proslunění bytů a zároveň upouští od tzv. sklopných výšek mezi budovami § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, což je Ministerstvem pro místní rozvoj ČR vydáváno za nástroj urychlení bytové výstavby v Česku a zvýšení dostupnosti bydlení. 

• Autor článku se obává, že navrhovaná právní úprava dotaženo ad absurdum umožní stavět bytové domy v minimální odstupové vzdálenosti 2 m od hranice pozemku. Na základě takto nastavené legislativy tedy bude možno povolovat bytové domy v minimální odstupové vzdálenosti 4 m od sebe, to se týká přirozeně i staveb realizovaných v blízkosti stávajících bytových domů a staveb. Je nutno podotknout, že pokud bude developer stavět na vlastním pozemku bytové domy, jediným limitem pro odstupovou vzdálenost bude tzv. požárně nebezpečný prostor. Nová právní úprava umožní stavět bytové domy v minimálním odstupu 3 m. 

Zde je třeba podotknout, že i při povolování panelových sídlišť před rokem 1989 se tzv. sklopná výška mezi budovami respektovala. Je třeba uvést, že sklopná výška je součástí právního řádu minimálně od roku 1976 s krátkým mezidobím 2007-2009, kdy z prováděcího předpisu vypadla, aby byla rychle vrácena zpět.

Nelze nevidět, že sklopná výška zejména ve velkých městech může být limitem při výstavbě výškových budov a jako taková v celé řadě případů již nebyla udržitelná, nicméně nový stavební zákon téměř rezignoval na minimální odstupové vzdálenosti mezi stavbami a stavební úřady tak nebudou mít v ruce účinný nástroj, který by bránil zjevným excesům. Budoucím stavebníkům tak lze vřele doporučit, aby si kupovali dostatečně velké pozemky v okolí svých staveb. Veřejnoprávní ochrana se v tomto smyslu vypouští. 

Podle názoru autora článku by bylo dobré opět uvést praktické příklady, kde v Rakousku či Německu takto pojatá výstavba prakticky probíhá? Autor článku se domnívá, že tento typ zástavby v civilizovaných částech Evropy nebude patrně pravidlem. 

Nedostatek parkovacích stání

Dále se zásadně snižují nároky na parkovací místa na 1 parkovací stání na 120 m2 bytové plochy. To umožní do stávající zástavby rodinných domů, bytových domů umisťovat záměry, které budou automaticky přenášet problém parkování do svého nejbližšího okolí a zhoršovat již tak složitou situaci. To je poměrně revoluční návrh. V celé řadě stávajících měst a obcí se řeší poddimenzovaná nabídka parkovacích stání, jako zátěž z minulosti, proto se u nové výstavby požadavky na počty parkovacích stání po roce 1989 navyšovaly. Normové hodnoty i tak ne vždy plně uspokojí poptávku. Je pravdou, že budování parkovacích stání zvyšuje náklady na výstavbu, na stranu druhou je výstavba bytových domů i tak velmi lukrativní. V této souvislosti Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě publikovala článek, kde uváděla, že za stávajících cen se dá i s přiměřeným ziskem stavět za 51 až 59 tisíc za m2 bytové plochy. Reálné prodejní ceny se pohybují mezi 100 až 140 tisíci za m2.

V závislosti na lokalitě prý mohou tyto změny snížit investiční náklady na výstavbu bytů. Je ale otázkou, zdali se o tyto snížené náklady, které se odvíjí od tržních faktorů, poníží ceny bytů na trhu, či se navýší marže investorů za cenu založení dlouhodobých problémů v území. Počet automobilů v Česku setrvale narůstá, aktuálně se uvádí, že je u nás je přihlášeno 6,5 milionu automobilů. Standardem je jedno auto na každou osobu v produktivním věku. Je tedy otázkou, zda 1 parkovací stání na dva průměrné byty je dlouhodobě udržitelným řešením. 

• Podle názoru autora článku je však nově navrhovaná úprava riskantní především z pohledu samospráv, které v celé řadě lokalit řeší nedostupnost veřejných parkovacích stání. Nová právní úprava totiž umožní umisťovat nové stavby s poddimenzovanými parkovacími stáními a zhoršovat situaci v území. Samosprávy jako účastník řízení však nebudou mít v ruce účinný nástroj, jak nekoncepční zahušťování omezit. Lze předpokládat, že vzniklé problémy, pokud to vůbec bude možné, budou řešit z veřejných prostředků.
• Nová právní úprava má v sobě s ohledem na řešení dopravy v klidu další úskalí. V § 7 odst. 3 se navrhuje, že nelze-li parkovací stání navrhnout jako součást stavby nebo na pozemku stavby, musí být navržena a provedena na pozemku ve vzdálenosti do 300 m. Tato formulace přímo podporuje nekalou praxi nájemních smluv, kterými se obchází smysl a účel právní úpravy. 

V celé řadě měst tak existuje množství bytových domů, které byly povoleny za podmínky existence nájemní smlouvy na zajištění parkovacích míst, která je následně vypovězena a účel celé úpravy, tedy splnění normového počtu parkovacích stání u nové výstavby, se tak vytrácí.

Této nepříliš uspokojivé situaci nepomohl ani  Nejvyšší správní soud, který ve svém rozhodnutí 10 As 224/2018 – 56 ze dne 27.6.2019 uvádí, že zákon ani žádný prováděcí předpis nevyžaduje jednotu pozemku stavby a pozemku, na němž budou zřízena parkovací místa. Nevyžaduje ani to, aby stavebník vlastnil jak pozemek stavby, tak pozemek, který bude užíván k parkování. Právní předpisy nekladou ani žádné podmínky formy, jakou je třeba zabezpečit parkovací stání.

Tento závěr je však v přímém rozporu se zněním § 5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009, o technických požadavcích na stavby, odstavná a parkovací stání se řeší jako součást stavby, nebo jako provozně neoddělitelná část stavby, anebo na pozemku stavby, v souladu s normovými hodnotami, pokud tomu nebrání omezení vyplývající ze stanovených ochranných opatření.

Tento bod však můžeme uzavřít s tím, že nová právní úprava tento problém bohužel definitivně řeší.

A opět si lze klást otázku, v kterých oblastech Rakouska a Německa dochází k tomu, že do již problematických lokalit z hlediska parkování, zákonodárce umožní problém s parkováním dramaticky navýšit bez navazujících opatření? V celé řadě měst našich západních sousedů nelze nevidět sofistikované řešení otázek parkování, v historické zástavbě se budují rozsáhlá veřejná podzemní parkoviště. Opět i v této otázce klesáme pod úroveň, která se vyžadovala při výstavbě socialistických panelových sídlišť.  Tvrzení, že tato podoba právního předpisu je inspirována našimi západními sousedy, je tak obtížně uvěřitelná.

Je třeba se ptát, kdo v takto pojaté zástavbě bude chtít reálně dlouhodobě bydlet? 

Podle názoru autora takto pojatá pravidla nemohou být dlouhodobě udržitelná a s největší pravděpodobností jsme svědky toho, jak krátkodobé podlehnutí lobbistickým zájmů napomůže v celé řadě našich měst vybudování budoucích ghett a vyloučených lokalit.

Jiří Kubík

právník specializující se na stavební právo 

^[1] https://mmr.gov.cz/cs/ministerstvo/stavebni-pravo/pravo-a-legislativa/novy-stavebni-zakon/vyhlasky

^[2] Proč by denní světlo mělo být prioritou městského plánování – ScienceDirect 

^[3] https://www.ckait.cz/dostupne-bydleni-v-cesku-neni-chimera-za-60-tisic-kc-za-metr-ctverecny

^[4] Méně slunce v bytě? Ať si lidé rozhodnou sami, říkají experti – Seznam Zprávy (seznamzpravy.cz)

^[5] Délka povolování staveb v ČR? Nikoliv roky, ale měsíce, ukázal průzkum ČKAIT | ČKAIT (ckait.cz) 

^[6] https://a2larm.cz/2020/09/viden-system-bydleni-ktery-obdivuje-cely-svet-berou-mistni-jako-neco-uplne-normalniho/?fbclid=IwZXh0bgNhZW0CMTEAAR3w1BAkoHqtuYNTTmt9AcIAKUmGaP9MGCXe8oRIzaTSnHCuzb4_v75SKhM_aem_AdMDpl73VLVFcLNfQk0R5HRSEMoM3W9_60NUuXAwLqpi1ErwZ58K0Y70dEB153eZWLwW0ETdpW-cDlV-krE4KKV5